La Comunidad Valenciana no podrá exigir NIE para la inscripción como pareja de hecho

Recomendación 100/2011, de 29 de noviembre, para que se deje sin efecto la exigencia de la presentación del número de identificación de extranjero (NIE) en los expedientes de solicitud de inscripción en el Registro de Uniones de Hecho de la Comunitat Valenciana, en los que algún miembro de la pareja de ostente una nacionalidad

El Registro de Parejas de Hecho de la Comunidad Valencia, a pesar de que su legislación no lo establecía, estaba exigiendo para la inscripción como pareja de hecho entre español y extranjero, que el ciudadano extranjero acreditara que contaba con un NIE.

Ante esto, el Defensor del Pueblo, órgano al que nos podemos dirigir para presentar nuestras quejas y reclamaciones,  ha emitido una Recomendación por la que se insta al Registro de Parejas de Hecho de Valencia a dejar sin efecto la exigencia de la presentación del NIE.

Cuando en el curso de sus indagaciones sobre la actuación de un órgano administrativo el Defensor del Pueblo aprecia que, aun no habiendo quebranto de la legalidad vigente, al aplicar ésta se producen consecuencias injustas para las personas afectadas, puede sugerir o recomendar la promulgación de una nueva norma de índole reglamentaria o incluso legal.

Recomendaciones y Sugerencias consisten, formalmente, en resoluciones del Defensor del Pueblo en las que se indica a la administración pública o al órgano legislativo correspondiente la conveniencia de modificar la norma a la adopción de nuevas medidas.

A continuación, os dejamos la Recomendación realizada al Consejero de Justicia y Bienestar Social de la Comunitat Valenciana:

«Se acusa recibo al escrito de la Conselleria de Justícia i Administracions Públiques (s/ref…), en el que nos contesta a la queja planteada por don (…) y registrada con el número arriba indicado.

Del contenido del mismo se desprende que los solicitantes de inscripción en el Registro de Uniones de Hecho de la Comunitat Valenciana, deben aportar para su identificación el nie.

Según se indica en el informe recibido, al haberse producido un importante incremento de expedientes de inscripción en el Registro Administrativo de Uniones de Hecho en los que uno de los miembros de la pareja es extranjero, esa Consejería ha estimado procedente integrar la normativa de extranjería en la instrucción y resolución de este tipo de procedimientos, en particular aquellos preceptos del Reglamento de extranjería referidos a los derechos y obligaciones de los extranjeros en relación con su documentación, así como el precepto referido al número de identidad de extranjero (arts. 100 y 101 del Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre, y 205 y 206 del vigente Reglamento de extranjería, aprobado mediante Real Decreto 557/2011, de 20 de abril).

Se pone de manifiesto en el escrito recibido que el nie vendría a ser equivalente al dni de los nacionales (aunque sin acreditar la identidad) y por este motivo se exige para cualquier trámite administrativo. También se afirma que dicho documento no sustituye al pasaporte sino que lo complementa, que se requiere tanto a los ciudadanos de la Unión Europea como a los ciudadanos extranjeros de terceros países y que la exigencia de aportar el nie no está vinculada a que los interesados dispongan o no de permiso de residencia, sino que deriva del mandato contenido en la normativa de extranjería.

Concluye el informe remitido que la exigencia de aportar el nie no persigue obstaculizar la inscripción en el Registro de Uniones de Hecho y que al tener este registro un carácter administrativo es de aplicación la normativa de extranjería mencionada, a diferencia del Registro Civil que tiene naturaleza civil y se refiere a derechos fundamentales de la persona (nacimiento, extinción de la personalidad, filiación, nacionalidad, matrimonio).

Una vez evaluado el informe remitido, procede realizar las siguientes consideraciones:
1. El artículo 14 del Real Decreto 61/2002, de 23 de abril, establece que la solicitud de inscripción se formulará por escrito dirigido al Registro Administrativo de Uniones de Hecho de la Comunitat Valenciana y deberá ir acompañada, entre otras cosas, de «copia de los documentos de identificación de los solicitantes».

En consecuencia, la primera cuestión a analizar es qué documento se considera suficiente para acreditar la identificación de los solicitantes. Resulta claro que para acreditar su identificación los ciudadanos españoles pueden aportar el documento nacional de identidad, ya que dicho documento tiene, por sí solo, suficiente valor para la acreditación de la identidad de las personas, según establece el apartado 1 del artículo 9 de la Ley 1/1992, de 21 de febrero, de Seguridad Ciudadana.

Sin embargo, esa Consejería considera que en los supuestos de ciudadanos extranjeros no es suficiente la presentación del pasaporte, dado que exige de forma complementaria la aportación del nie.

A juicio de esta Institución, tal exigencia es improcedente por lo que se expone a continuación.

El preámbulo del Real Decreto 896/2003, de 11 de julio, por el que se regula la expedición del pasaporte ordinario y se determinan sus características, afirma que «el pasaporte es un documento que acredita la identidad y nacionalidad de su titular salvo prueba en contrario», afirmación que se refleja en el artículo 1 del citado real decreto, aun cuando dicho precepto menciona expresamente el pasaporte español, que realmente es el objeto de regulación de dicha disposición.

En este mismo sentido, el artículo 4 de la vigente Ley de extranjería establece que «los extranjeros que se encuentren en territorio español tienen el derecho y el deber de conservar la documentación que acredite su identidad, expedida por las autoridades competentes de su país de origen o de procedencia, así como la que acredite su situación en España».

La simple lectura de este último precepto permite distinguir entre el documento que acredita la identidad del extranjero «expedida por las autoridades competentes de su país de origen o de procedencia» y aquella que acredita su situación en España (la autorización de residencia) estableciendo, eso sí, el derecho y la obligación de conservar ambos documentos en vigor.

Así pues, aun cuando la normativa en materia de derechos y obligaciones de los extranjeros se refiere a ambas, ello no implica que tenga el mismo valor el pasaporte que la tarjeta de residencia a efectos de acreditar la identidad, dado que esta última solo acredita la situación del extranjero en España.

2. Sentado lo anterior, procede recordar que, según previene el artículo 210 del vigente Reglamento de extranjería, todos los extranjeros a los que se les haya expedido un visado o una autorización de residencia para permanecer en España por un período superior a seis meses tienen el derecho y el deber de obtener la tarjeta de identidad de extranjero. Dicha tarjeta se solicitará desde que la autorización de residencia sea concedida o desde que cobre vigencia.

La tarjeta de identidad referida, que documenta la autorización de residencia, lleva inserto el nie, que es el que consta en la autorización de residencia y, según establece el artículo 210, apartado 2, dicha tarjeta es el documento destinado a identificar al extranjero «a los efectos de acreditar su situación legal en España».

En cuanto al número de identificación de extranjero (nie) se concede de oficio por la Dirección General de la Policía y de la Guardia Civil, siempre que concurran determinados requisitos y, entre ellos, que el extranjero no se encuentre en España en situación irregular [artículo 206.3.a)].

En consecuencia, no todos los extranjeros tienen asignado un nie ni tienen posibilidad alguna de que se les asigne dicho número dada la regulación existente. En particular, no es posible obtener el nie cuando el ciudadano extranjero se encuentra en situación irregular.

3. Procede recordar, asimismo, que el preámbulo de la Ley de Uniones de Hecho de la Comunitat Valenciana, señala que las uniones estables reconocidas mayoritariamente por la sociedad y denominadas «uniones de hecho» se encuentran en la actualidad con barreras jurídicas para su reconocimiento público y que si bien el matrimonio y las uniones de hecho obedecen a opciones y planteamientos personales, requieren el respeto a la diferencia tanto en el plano social como en el jurídico, concluyendo que el derecho debe ajustarse a las nuevas realidades sociales, por lo que la ley trata de dar una adecuada solución a la realidad sociológica del incremento en el número de uniones entre personas difícilmente encuadrables en las categorías jurídicas existentes.

También se reconoce en el preámbulo de la citada norma que «esta ley da respuesta a una limitación fundamental, derivada de la falta de legislación propia de la Comunitat Valenciana, dentro de su ámbito competencial», y que «a la espera de la referida extensión de la legislación civil, la Generalitat Valenciana debe poner sus medios y sus competencias al alcance de las uniones de hecho no reguladas con el fin de otorgarles un reconocimiento y, también, introducir así una mayor seguridad jurídica que permita evitar situaciones de desigualdad».

En consonancia con el espíritu de la norma, cuyo objetivo queda expuesto en su preámbulo, no cabe coartar el derecho a la inscripción en el Registro de Uniones de Hecho a los solicitantes que cumplen los requisitos establecidos en la propia ley sobre la base de la exigencia de un documento que, como hemos manifestado en el punto anterior, no acredita la identidad del interesado y que, además, no se le exige en el expediente matrimonial.

4. A la vista de lo expuesto, la exigencia del nie no solo obstaculiza la inscripción en el Registro de Uniones de Hecho de los solicitantes cuando uno de ellos es extranjero, sino que impide de facto la inscripción, afectando dicha actuación, además, a ciudadanos españoles en todos aquellos supuestos en los que uno de los miembros de la pareja es español.

En este punto conviene recordar que la jurisprudencia constitucional interpreta que la protección constitucional de la familia que consagra el artículo 39 de la Constitución se extiende no sólo al matrimonio sino a las uniones no matrimoniales, señalando que «a los fines de protección constitucional de quienes conviven more uxorio es suficiente la existencia de una unión estable, pues al ser elemento esencial la libre voluntad de sus componentes, ello hace que sean irrelevantes las circunstancias o motivaciones que han podido determinar tanto la constitución como el mantenimiento de esa unión matrimonial» (STC 47/1993, de 8 de febrero).

La doctrina del Tribunal Constitucional viene señalando, además, que «no serán necesariamente incompatibles con el artículo 39.1 de la Constitución ni tampoco con el principio de igualdad, las medidas de los poderes públicos que otorgan un trato distinto y más favorable a la unión familiar que a otras unidades convivenciales, ni aquellas otras medidas que favorezcan el ejercicio del derecho constitucional a contraer matrimonio siempre claro es que con ello no se coarte ni dificulte irrazonablemente al hombre y la mujer que deciden convivir more uxorio» (STC 184/1990; 29/1991; 30/1991, 66/1994, etc.).

Por tanto, a juicio de esta Institución, no procede justificar la exigencia de presentación del NIE para la realización de trámites puramente administrativos con aquellos cuya trascendencia fuera del ámbito administrativo es clara y que están protegidos constitucionalmente.

En consecuencia, esta Institución ha estimado procedente formular, al amparo de lo establecido en el artículo 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, la siguiente recomendación:

«Que se deje sin efecto la exigencia de la presentación del número de identificación de extranjero (nie) en los expedientes de solicitud de inscripción en el Registro de Uniones de Hecho de la Comunitat Valenciana, en los que algún miembro de la pareja ostente una nacionalidad extranjera».

En la seguridad de que esta recomendación será objeto de atención por parte de V. E. y en espera de la preceptiva respuesta.

Madrid, 29 de noviembre de 2011.
Recomendación dirigida al Consejero de Justicia y Bienestar Social. Comunitat Valenciana
Fuente: Defensor del Pueblo